§ 2. Конституционные принципы участия государства в гражданском обороте
1. Проблема участия государства в гражданских правоотношения не является новой для науки гражданского права.
Достаточно вспомнить, что в одной из первых российских монографий по гражданскому праву - в работе К. Кавелина о предмете гражданского права - ей уделялось достаточно большое внимание *(274). И это не случайно, поскольку разрешение проблемы участия государства в гражданских правоотношениях является своего рода способом решения задачи более общего характера, а именно, разграничения отраслей публичного и частного права.
К. Кавелин указывал в этой связи, что государство представляет собой единое целое, и это выражается в том, что оно имеет: 1) свое особое имущество, 2) юридическое начало или идею государства, которую представляет правительство *(275).
Государственное имущество, правительство имеют публичный характер, а отдельные люди, юридические лица и их деятельность носят частный, приватный характер.
Для содержания правительства и его органов, отмечал К.Кавелин, для покрытия издержек нужны материальные средства. Эти средства доставляют отчасти доходы, получаемые от государственных имуществ, отчасти налоги (прямые и косвенные) и натуральные повинности. Управление государственным имуществом и установление, взимание налогов и повинностей есть также дело правительства. Все эти "роды деятельности", поскольку они исходят от правительства как видимого представителя юридического начала государства, имеют публичный характер и, следовательно, должны быть отнесены к государственному праву.
Распоряжение государственным имуществом осуществляется правительством и не касается частных лиц. Однако, как пишет К. Кавелин, эти имущества находятся и обращаются посреди имуществ, принадлежащих частным лицам. В отношении публичного имущества государство в качестве его владельца входит в беспрестанные отношения с частными лицами *(276).
Владение недвижимым имуществом, к примеру, заставляет государство предпринимать множество разнороднейших хозяйственных операций, которые приводят его в соприкосновение с частными лицами. То есть в качестве владельца государство продает и покупает, заключает обязательства и сделки.
Какой же характер будут иметь все эти отношения? - задавал он вопрос. Без сомнения, частный, потому что в качестве владельца государство ничем не отличается от других частных владельцев, т.е. само есть не что иное, как частный владелец. Выходит, что имущества государства - публичные по своему значению, считаются в то же время частными и подчиняются вполне всем условиям, обязательным для частных имуществ.
К. Кавелин полагал, что "в той мере, как публичное юридическое лицо для удовлетворения своих материальных потребностей становится в непосредственные отношения с частными лицами, оно само есть частное лицо и, след., должно подчиняться всем правилам, обязательным для частных приватных отношений" *(277).
Итак, государство, вступая в сделки с частными лицами, действует как частное лицо в особом качестве - как казна.
Такой подход к рамкам участия государства в гражданско-правовых отношениях в русской литературе сложился под влиянием немецкого и французского правопорядков.
Проблему участия публично-правовых образований в гражданском обороте немецкий ученый Георг Еллинек также решал в рамках разграничения частного и публичного права.
Он обращал внимание на то, что государство и публично-правовые союзы являются не только носителями публичной власти, но и субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи средств, доступных всякому лицу и не имеющих характера действия власти. Граница между действиями союза, как субъекта публичной власти и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства *(278). Государство может, с формальной точки зрения, совершенно или в значительной мере изъять себя от действия частного права, но может, с другой стороны, подчинить себя его действию в более широких размерах, чем этого требует природа заключенных им правоотношений. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву. Государство как субъект имущественных прав занимает весьма различное положение в разных правопорядках. Это положение может выяснить только учение о фиске (казне) каждого отдельного государства. Учение это, по весьма глубокой мысли автора, имеет важное значение для эволюции воззрений на взаимоотношения государства и личности.
Там, где представление о фиске как о государстве - субъекте имущественных прав вообще отсутствовало, не существовало принципиально и каких-либо имущественно-правовых притязаний индивида к государству. Так было в Англии, где по отношению к государству существовало только право просить, но не искать, - впоследствии это право иска было предоставлено по существу, но не формально. В Германии, напротив, фиск признается субъектом частных прав, и потому государство квалифицируется как двойственная личность - публично- и гражданско-правовая, что практически весьма важно в том отношении, что в пределах гражданского права это исключает возможность произвольных вторжений государства в сферу прав частных лиц *(279).
К началу ХХ в. в Европе наиболее распространенной стала точка зрения, согласно которой государство, как субъект принадлежащих ему публичных и частных прав, есть единое лицо, и потому фиск (казна) является только одной из сторон этого лица. При этом надо признать, абсолютно точного разграничения, в каких случаях казна является субъектом и объектом публично-правовых притязаний, а в каких - частноправовых притязаний, достичь не удается.
О популярности изложенной концепции участия государства в гражданско-правовых отношениях свидетельствуют литературные источники конца ХIХ и первых десятилетий ХХ в.
В учебнике Д.И. Мейера государство при заключении сделок для удовлетворения государственных потребностей рассматривается как казна, обладающая правами юридического лица *(280). Напомним, что Д.И. Мейер получил степень магистра в 1846 г. за сочинение "Опыт о праве казны по действующему законодательству" *(281).
Г.Ф. Шершеневич считал, что все юридические лица могут быть разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Основное место среди них занимает казна, представляющая государство с его хозяйственной стороны. Это один субъект, подчеркивал Г.Ф. Шершеневич, несмотря на то, что хозяйственная деятельность осуществляется разными органами *(282).
2. В ГК РСФСР 1922 г. для целей гражданского права, т.е. для участия в гражданском обороте государство рассматривалось как казна. В ст. 19 ГК 1922 г. указывалось, что "государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казной (выделено мной. - Г.Г.) юридические лица". Понятие "казна" как участник гражданских правоотношений оказалось применимым в целом к государству, но не к его органам или административно-территориальным единицам.
Это понятие не совпадает с понятием "казна", используемым в ГК РФ 1994 г., который интерпретирует казну не как субъект гражданского права, а как часть государственного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами.
Собственно говоря, абстрактной казны не существует, поскольку ГК РФ 1994 г. использует понятия государственной казны Российской Федерации, казны республик в составе РФ, казны края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (абз. 2 п. 4 ст. 214, ст. 1069 ГК РФ).
ГК РСФСР 1964 г. установил, что государство не является юридическим лицом. Оно осуществляет свои суверенные права, опосредуемые различными отраслями права, вступает в разноотраслевые правовые отношения, связанные с государственной собственностью. Это означало, что в некоторых случаях советское государство действовало и как субъект гражданского права. В ч. 2 ст. 24 ГК 1964 г. было установлено, что учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете, в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР, действуют от имени соответственно Союза ССР или РСФСР. Обычно во внутренних имущественных отношениях в качестве учреждений, действующих от имени и в интересах государства, выступали органы министерства финансов.
3. Действующий ГК РФ 1994 г., хотя и упоминает понятие "казна", не рассматривает, что уже отмечалось, данное понятие как гражданско-правовую ипостась единого государства. Это значит, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений *(283). Участниками гражданских правоотношений являются Российской Федерации, субъекты РФ, а также муниципальные образования (ст. 124).
Все эти публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Безусловно, государство, как организация, вступая в правовые отношения, остается все тем же государством, отличительной чертой которого является обладание суверенитетом. И именно обладание суверенитетом позволяет государству путем принятия законов самоподчинить себя при вступлении в отношения гражданского оборота. Вступая в эти отношения, публично-правовые образования как бы "сбрасывают" с себя властные полномочия. "Равные начала" как принцип организации гражданского оборота заставляют публично-правовые образования действовать в этой сфере общественных отношений в качестве частных лиц. Обсуждаемая проблема затрагивает, как подчеркивают И. Рихтер и Г.Ф. Шупперт, философию государства. Должно ли государство всегда действовать как суверен или в каких-то отношениях оно может ставить себя на один уровень с гражданами? *(284)
ГК 1994 г. отказался от идеи использовать понятие казны как основы для участия государства в отношениях гражданского оборота.
Вместе с тем законодатель, осознавая необходимость уравнивания в этих отношениях государства с другими субъектами гражданского права, решает данную проблему путем уподобления всех субъектов гражданского права, перечисленных в п. 1 ст. 124 ГК, т.е. публично-правовых образований, юридическим лицам. В п. 2 ст. 124 ГК установлено, что к этим субъектам гражданского права "применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов". Можно вспомнить глубокую мысль Г. Еллинека о том, что способы участия государства в имущественных отношениях, строящихся на началах равенства, могут иметь различный характер и определяются они правопорядком конкретного государства.
В § 89 Германского Гражданского уложения указывается, что государство, когда оно становится участником гражданского оборота, рассматривается как казна. В этом случае использована такая правовая конструкция, которая позволяет единожды зафиксировать в законе равноправие казны в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота. И в дальнейшем это основополагающее положение не нуждается в повторении применительно к каждому случаю участия государственных органов, представляющих государство как субъекта гражданского права, в гражданском обороте. А.А. Иванов указывает, что, как и в Германии, многие другие правопорядки исходят из того, что главным участником гражданско-правовых отношений является казна. Такую модель участия государства в гражданском обороте он называет монистической *(285). Она представляется нам самой удачной. Предъявляя иски о возмещении вреда, причиненного государством, достаточно в качестве ответчика указать казну.
Российский ГК исходит из иной модели участия государства в гражданском обороте, основанной на том, что государство представляют различные органы, причем порядок взаимодействия и какая-либо иерархичность между ними отсутствует. Эту модель А.А. Иванов называет плюралистической *(286).
Д.В. Пятков предлагает еще один возможный вариант теоретического обоснования участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов в гражданских правоотношениях *(287). С его точки зрения, задача может быть решена путем замены государства как субъекта права, выражающего публичный интерес, на иной субъект - хозяйственную публичную организацию. В своих научных поисках Д.В. Пятков продвинулся от "двуличного" государства - к двум способам (формам) персонификации общества, т.е. от "двуличного" субъекта - к двум разным субъектам. По его мнению, новая Конституция России неминуемо должна отразиться на содержании теоретической конструкции, обосновывающей участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.
Провозглашенный в Конституции принцип признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8, ч. 2) требует более жесткой конструкции участия публичного собственника в имущественных правоотношениях. Д.В. Пятков выдвигает гипотезу, в соответствии с которой под одним и тем же наименованием могут действовать различные субъекты права. В гражданских правоотношениях, характеризуемых равенством их участников, принимают участие в соответствии с этой новой точкой зрения не субъекты, наделенные публичной властью, а одноименные хозяйственные публичные организации, властными полномочиями не наделенные.
Но есть нечто общее, что объединяет эти модели участия государства в гражданском обороте. Они тесно связаны с конституционным понятием "защита основных прав". В ст. 2 Конституции России подчеркивается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. А защита прав и свобод, наряду с их признанием и соблюдением, - обязанность государства. Применительно к сфере гражданского права в ч. 1 ст. 35 Конституции России конкретизируется, что "право частной собственности охраняется законом".
Общество персонализируется государством. Признаваемые в обществе интересы, квалифицируемые как публично-значимые, побуждают государство защищать свободу личности, выражаемую с помощью системы основных прав. Защита прав государством связана с тем, что реализация основных прав в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами. Отсюда возникает необходимость разграничения одних основных прав с другими. Именно поэтому неизбежны и границы любых основных прав, поскольку ориентиром служит не образ изолированного индивида, а образ человека, находящегося в сообществе людей *(288).
Указанные выше модели участия государства в гражданском обороте преследуют одну и ту же правовую цель - обеспечение фиксации равноправия публично-правовых образований с иными участниками гражданского оборота. В более широком аспекте подобная цель укладывается в ряд иных, охватываемых конституционным понятием "защита основных прав". Иными словами, когда государство, используя разные модели, лишает себя властных полномочий при участии в гражданском обороте, оно всегда руководствуется задачей обеспечения защиты основных прав в экономической сфере.
4. Признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, российский законодатель тем не менее не объявляет их юридическими лицами. Он пользуется иным законодательно-техническим способом, распространяя силу п. 2 ст. 124 ГК на отношения, в которые вступают указанные образования, нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Этот прием означает, что публично-правовые образования пользуются всеми правами юридических лиц (за изъятиями, вытекающими из закона или из особенностей данных субъектов), но юридическими лицами при этом не являются.
Нельзя сказать, что такая правовая конструкция уникальна и применяется только в отношении публично-правовых образований. Как известно, Закон РФ от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" *(289) наделял крестьянское хозяйство правами юридического лица *(290), т.е. крестьянское хозяйство не считается юридическим лицом, оно лишь наделяется некоторыми его правами.
В п. 3 ст. 23 ГК РФ установлено, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
ГК РФ, таким образом, устанавливает принцип равенства физических и юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности.
Выходит, что в силу положений, содержащихся в ст. 124 (п. 2) и ст. 23 (п. 3) ГК РФ, правила Кодекса, предназначенные для регулирования деятельности только юридических лиц, распространяются на столь разных субъектов гражданского права, как публично-правовые образования и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Эти положения создают основу для предусмотренного в российском гражданском законодательстве механизма уравнивания различных субъектов гражданского права, и эти механизмы заслуживают более пристального внимания.
Все ли положения гражданского законодательства РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применимы к участию в этих отношениях Российской Федерации, ее субъектов, а также городских, сельских поселений?
Естественно, нет.
И об этом свидетельствует содержащееся в п. 2 ст. 124 ГК РФ указание: "если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов".
Положения ГК РФ о государственной регистрации юридических лиц (ст. 51), их наименовании (ст. 54), реорганизации (ст. 57), ликвидации (ст. 61), несостоятельности (банкротстве) (ст. 65) и многие другие не применимы к публично-правовым образованиям *(291).
Какие же особенности субъектов гражданского права, перечисленных в п. 1 ст. 124 ГК, должны исключать возможность распространения норм, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на публично-правовые образования?
Законодатель, на наш взгляд, оставил множество сложных вопросов на усмотрение правоприменителей. В частности, применимы ли нормы ст. 49 ГК РФ о правоспособности юридических лиц к публично-правовым образованиям?
Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (дело о проверке конституционности ст. 1015 ГК РФ) *(292).
Фабула дела
В КС РФ обратилась Администрация Московской области с запросом о проверке конституционности ч. 1 п. 1 ст. 1015, п. 2 ст. 1015 ГК РФ.
Позиция заявителя по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ сводились к следующему.
В соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 1015 ГК РФ доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. Пункт 2 ст. 1015 ГК РФ предусматривает, что имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.
По мнению заявителя, ГК РФ, не указав в качестве доверительного управляющего ни Российскую Федерацию, ни ее субъекта и прямо запретив государственному органу и муниципальному образованию быть доверительным управляющим, необоснованно ограничил право частной собственности.
Учитывая вышеизложенное, Администрация Московской области просила признать положения, содержащиеся в абз. 1 п. 1 и в п. 2 ст. 1015 ГК, не соответствующими ст. 8, 34, 35, 55 Конституции РФ.
Как следует из запроса, 22 июня 1996 г. между Министерством финансов РФ и Администрацией Московской области был заключен договор о доверительном управлении ценными бумагами, в соответствии с которым Администрация Московской области приняла на себя обязательства по управлению портфелем ценных бумаг, состоящим из облигаций внутреннего государственного валютного займа на сумму 650 млн долл. США.
Заместитель Генерального прокурора РФ, полагая, что договор, заключенный между Министерством финансов РФ и Администрацией Московской области, противоречит ст. 1015 ГК РФ, обратился в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Решением арбитражного суда г. Москвы, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции того же суда, в иске было отказано со ссылкой на то, что указанный договор не противоречит ст. 1015 ГК РФ, поскольку эта норма не устанавливает ограничений на передачу имущества такому доверительному управляющему, как субъект РФ.
Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассматривавший дело по кассационной жалобе заместителя Генерального прокурора РФ, пришел к выводу, что указанный договор противоречит ст. 1015 ГК РФ, поскольку, по мнению суда, ни Московская область как субъект РФ, ни Администрация Московской области не вправе выступать в качестве доверительного управляющего ценными бумагами.
При рассмотрении данного дела основным оказался вопрос о том, является ли гражданская правоспособность публично-правовых образований общей или специальной, т.е. каковы особенности данных субъектов гражданского права.
Вопрос о характере гражданской правоспособности государства издавна является дискуссионным в юридической литературе. В.И. Синайский считал, что правоспособность юридического лица (в том числе государства как юридического лица) всегда носит специальный характер. Это значит, что юридическое лицо правоспособно лишь в пределах той цели, для достижения которой оно создано. Юридическое лицо должно иметь специальную правоспособность, дабы оно не могло господствовать над человеком. Это особенно опасно там, где мы имеем дело с учреждениями, так как если в союзах, созданных самими людьми, они могут господствовать над целью и даже прекращать существование юридического лица, то в учреждениях цель господствует над людьми и они не могут ее изменять. В этом своеобразном положении, - писал В.И. Синайский, - заключается ответ на вопрос о том, почему юридическое лицо имеет специальную правоспособность *(293). Аналогичную точку зрения защищал М.Я. Пергамент *(294).
В малоизвестном широкому кругу юристов учебнике гражданского права профессора Юрьевского университета И.М. Тютрюмова выделяется такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, тогда, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей. Такой совокупностью имуществ является имущественная масса, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны) *(295). И.М. Тютрюмов считал, что "важная в юридическом отношении особенность в положении такого юридического лица заключается в том, что оно не может считаться способным к заключению всех вообще сделок, имеет специальную правоспособность, то есть, юридическому лицу доступны не все гражданские права, а больший или меньший круг тех правоотношений, в которые оно может вступать, определяется особенностями данной корпорации или данного установления, а, главным образом, той целью, ради которой они возникают" *(296).
В современной литературе по гражданскому праву вопрос о характере гражданской правоспособности государственных образований также является дискуссионным.
В.В. Залесский придерживается мнения, что на содержание гражданской правоспособности существенно влияют задачи, которые стоят перед Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями как властными структурами. Выполнение индивидуальных задач каждого субъекта с использованием гражданско-правовых средств обеспечивается предоставлением ему общей гражданской правоспособности *(297). М.И. Брагинский обосновывал применительно к советскому государству точку зрения, в соответствии с которой гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом имеет специальный, а не общий характер *(298).
Аналогичной точки зрения придерживается Е.А. Суханов *(299). По его мнению, публично-правовые образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Особого мнения в этой дискуссии придерживается А.А. Иванов. С его точки зрения, государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она, считает А.А. Иванов, не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены в законе. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Автор признает, что исходя из концепции правового государства, трактовка правоспособности государства как специальной выглядит привлекательно. Однако, задает вопрос А.А. Иванов, разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить. Поэтому правоспособность государства автор называет целевой. Государство, вступая в гражданский оборот, должно учитывать, что оно является носителем публичной власти. Это означает, что оно не может наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т.д. *(300)
Конституционный Суд РФ, исходя из нормативного содержания конституционного принципа правового государства, склонился к признанию гражданской правоспособности субъектов Российской Федерации как специальной.
По смыслу Конституции России (ст. 34, ч. 1), указал КС РФ, одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Указанное конституционное положение получило развитие в текущем законодательстве. В частности, п. 2 ст. 7 Закона РФ от 2 марта 1991 г. в редакции от 21 мая 1995 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
Государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, согласно Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (п. "д" ст. 71).
Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы (Определение КС РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона от 11 марта 1997 г. "О переводном и простом векселе") *(301). Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность предполагает получение вознаграждения, представление отчетов учредителю доверительного управления (ст. 1023 и п. 4 ст. 1020 ГК РФ), что противоречит публично-правовой природе этих образований.
Из ст. 1025 ГК РФ вытекает, что передать в доверительное управление ценные бумаги можно только доверительному управляющему, признанному профессиональным участником рынка ценных бумаг, что должно быть подтверждено наличием у него соответствующей лицензии. По смыслу п. 1 и 2 ст. 1015 ГК РФ, из круга лиц, наделенных правом осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, исключены публично-правовые образования, государственные органы и органы местного самоуправления, однако это не препятствует владельцам частной собственности заключать договоры доверительного управления имуществом с другими субъектами гражданского права, профессионально занимающимися предпринимательской деятельностью.
Таким образом, запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично-правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Конституция РФ устанавливает границы этого права, определяемые в данном случае рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Следовательно, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции России оспоренные положения ст. 1015 ГК РФ, отсутствует *(302).
5. На наш взгляд, нормативное содержание конституционного принципа правового государства содержит ряд требований, имеющих самое непосредственное отношение к проблеме участия государственных образований в гражданских правоотношениях.
Государство, претендующее на то, чтобы считаться правовым, обязано ограничивать себя в рамках гражданского оборота, лишаясь каких-либо властных полномочий. Какие бы органы государства ни принимали участие в гражданских правоотношениях от имени государства (но не как обособленные юридические лица), в любом случае презюмируется равноправие государства с другими субъектами гражданского права. Из положений п. 1 ст. 1 ГК РФ о том, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, и п. 1 ст. 2 ГК РФ о том, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, может следовать только такой вывод.
Концепция правового государства не допускает возможности произвольного вмешательства государства в сферу прав частных лиц.
Исходя из этого требования правоспособность публично-правовых образований может иметь только специальный характер. В Федеральном законе от 11 марта 1997 г. "О переводном и простом векселе" установлено, в частности, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом.
По запросу Совета Федерации Конституционный Суд России принял Определение от 4 декабря 1997 г. N 139-0, в котором указал, что отношения, возникающие в связи с переводным и простым векселем, регулируются гражданским законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ), а потому только федеральный законодатель вправе установить в законе все случаи использования векселей для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права.
Закрепив в ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О переводном и простом векселе" необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего вексельный оборот с участием государства, государственных и муниципальных образований, федеральный законодатель действовал в рамках предоставленной ему Конституцией РФ компетенции, - такой вывод сделал КС РФ.
На основании инкассовых поручений, являющихся исполнительными документами в соответствии с п. 5 ст. 7 Федерального закона "Об исполнительном производстве", переданных Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Хакасия, службой судебных приставов было возбуждено исполнительное производство в отношении ОАО "Разрез "Изыхский". Затем оно было прекращено в связи с заявлением взыскателя о возвращении исполнительных документов. Но при этом в отдельное производство было выделено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 7% от суммы, определенной в инкассовых поручениях, т.е. от суммы пенсионного взноса и пени. В соответствии со ст. 81 названного Закона и сложившейся правоприменительной практикой, несмотря на возврат исполнительного документа без исполнения, исполнительский сбор взыскивается подразделением службы судебных приставов.
Закономерна постановка вопроса, а не возникает ли в таком случае между государством и акционерным обществом обязательство из неосновательного обогащения и правомерно ли существование норм, допускающих возникновение таких обязательств?
Принцип правового государства предполагает гражданско-правовую ответственность государства. Речь в данном случае идет о его внедоговорной ответственности за вред, причиненный органами государственной власти. Статья 53 Конституции РФ предусматривает, что "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". Близкая по содержанию гражданско-правовая норма содержится в ст. 16 ГК РФ.
Согласно ст. 1070 ГК РФ, вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом (п. 1); вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных п. 1, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (п. 2).
В жалобах граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова. С.И. Кальянова, Н.В. Труханова оспаривалась конституционность положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, касающегося возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия.
На основании оспариваемой нормы суды общей юрисдикции отказали заявителям И.В. Богданову, А.Б. Зернову. С.И. Кальянову, а арбитражные суды - главе фермерского хозяйства "Лесное" Н.В. Труханову в исках соответственно к Министерству финансов РФ, Министерству юстиции РФ, к областному управлению судебного департамента, к Федеральному казначейству РФ о возмещении вреда, причиненного им в рамках гражданского судопроизводства по конкретным делам незаконными решениями, действиями и бездействием должностных лиц судебных органов, в том числе судей.
При вынесении решений по искам заявителей к государству суды, основываясь на норме п. 2 ст. 1070 ГК, исходили из того, что государство ответственно за вред, причиненный в процессе гражданского судопроизводства лишь в случае, когда вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу к моменту обращения заявителя с иском в суд.
По мнению заявителей, указанное положение, явившееся единственным основанием для отказа в удовлетворении их требований к государству о возмещении вреда, не соответствует ст. 45, 46, 53, 55 (ч. 3) Конституции РФ и ограничивает их право на судебную защиту.
В ст. 16 ГК РФ предусматривается возможность взыскания с государства убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Убытки подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В ст. 1069 ГК РФ данная норма конкретизируется путем указания на то, что вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Положения ст. 1069 ГК позволяют лучше понять смысл положений, содержащихся в ст. 1070 ГК.
Поскольку в п.1 ст.1070 говорится о случаях незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, то имеются в виду незаконные действия как органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, так и суда, осуществляющего правосудие.
Вместе с тем из положений п. 2 ст. 1070 следует, что законодатель проводит различие между незаконными действиями: а) органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры и б) суда.
Дело в том, что вред, причиненный частным лицам в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных в п. 1 ст. 1070, возмещается по основаниям и в порядке, предусмотренным ст. 1069.
А вред, причиненный судами при осуществлении правосудия, возмещается не по этим общим основаниям, которые означают просто наличие вины соответствующих должностных лиц, а лишь в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.
Между тем законодательство предусматривает случаи, когда вина судьи вообще не может быть установлена.
В частности, Закон о банкротстве не допускает возможности обжалования определений, принимаемых в рамках дела о банкротстве (ст. 55, ч. 3). При этом Высший Арбитражный Суд РФ в ряде своих информационных писем отмечал, что процедуры банкротства могут быть использованы для передела собственности, т.е. не исключается возможность злоупотребления судей своими полномочиями. Тем более, что определения принимаются единолично судьей. Без формальной отмены этих определений невозможно доказать в порядке уголовного преследования факт злоупотребления судьей своими служебными полномочиями. Но в таком случае невозможна и гражданско-правовая ответственность государства в силу нормы второго предложения п. 2 ст. 1070 ГК.
Таким образом, как точно заметил Ю.К. Толстой в своем заключении по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 1070 ГК РФ, если по п. 1 ст. 1070 ответственность наступает независимо от вины должностных лиц, а в соответствии с нормой, содержащейся в первом предложении п. 2 ст. 1070, хотя и при наличии их вины, но вины, которая при рассмотрении дела в порядке гражданского судопроизводства презюмируется, то согласно норме, установленной во втором предложении п. 2 ст. 1070, требуется, чтобы вина судьи была установлена в порядке уголовного судопроизводства. Причем установлению вины именно в таком порядке придается преюдициальное значение: если вина в таком порядке установлена, то можно рассчитывать на удовлетворение иска о возмещении вреда; если же не установлена или установлена в ином порядке, например, решением квалификационной коллегии судей, то для удовлетворения иска к государству нет оснований.
Насколько такое правовое регулирование соответствует ст. 53 Конституции России?
В Постановлении КС РФ от 25 января 2001 г. N 1-П по делу о проверке конституционности оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ *(303) сделан вывод о том, что суды, рассматривая иски о возмещении государством вреда, причиненного лицу незаконными действиями (или бездействием) суда в гражданском судопроизводстве, если они не относятся к принятию актов, разрешающих дело по существу, не должны увязывать конституционное право на возмещение государством вреда непременно с личной виной судьи, установленной приговором суда. Уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (в том числе незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения) должны, исходя из оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в его конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом РФ, рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права.
6. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ, направленного на восстановление конституционного порядка на территории Чеченской Республики, зафиксировано, что "в соответствии со статьями 52 и 53 Конституции Российской Федерации и Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и злоупотреблений властью должны быть обеспечены эффективные средства правовой защиты и компенсации причиненного ущерба" *(304).
По жалобе гр. Волосникова Н.В. КС РФ принял Определение от 22 октября 1999 г. N 151-О *(305).
Гражданин Н.В. Волосников, которому была выплачена компенсация за утраченное в Чеченской Республике имущество, а взамен утраченного жилья на семью из четырех человек предоставлено постоянное жилье (3-комнатная квартира) в Калужской области по установленным нормам, обратился во Временную комиссию по выплате компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество при Администрации Калужской области с просьбой о выплате компенсации за утраченное жилье. В просьбе ему было отказано на основании п. 3 Порядка выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 510).
В своей жалобе в КС РФ Н.В. Волосников оспаривал конституционность следующих положений названного нормативного акта: п. 3, согласно которому компенсация за утраченное жилье не выплачивается гражданам, получившим по новому месту жительства постоянное жилье по установленным нормам из государственного, муниципального или ведомственного фонда; п. 5, определяющего норму размера общей площади на каждого члена семьи, исходя из которой устанавливается компенсация за утраченное жилье, и максимальный размер компенсации за жилье на семью; п. 6, определяющего размер компенсации за утраченное жилье. По мнению заявителя, устанавливаемые данными положениями размеры компенсаций носят символический характер и не обеспечивают получение стоимости утраченного в полном объеме, чем нарушаются его конституционные права, закрепленные ст. 35 и 40 Конституции РФ. Кроме того, он просил КС РФ рассмотреть вопрос о дополнении указанного акта нормой о возмещении морального вреда гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике.
Конституционный Суд РФ в Определении по данному делу указал, что, согласно ст. 35 Конституции РФ, право частной собственности охраняется законом. Статьи 52 и 53 Конституции РФ возлагают на государство обязанность защищать права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, а также закрепляют право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц, но не устанавливают конкретных способов, видов и объема возмещения вреда, что является компетенцией органов законодательной и исполнительной власти.
Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 510 "О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно", учитывая массовое прибытие на территории других субъектов Российской Федерации лиц, покинувших Чеченскую Республику, предусматривает ряд упрощенных процедур восстановления гражданами своих прав и получения определенных компенсаций. Будучи специальным нормативным актом, данное постановление не ограничивает и не исключает действие общих норм гражданского законодательства, касающихся права собственности, возмещения причиненного вреда и т.д. Эти вопросы подлежат разрешению судами общей юрисдикции по заявлению граждан, обращающихся за защитой своих прав, на основании установления всех фактических обстоятельств конкретного дела.